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我国农业补贴政策的“黄转绿”问题研究

我国农业补贴政策的“黄转绿”问题研究

  党的十六大以来,我国启动实施了一系列农业补贴政策,在保障国家粮食安全、增加农民收入方面发挥了重要作用。随着我国经济的快速增长和国内支农强度的大幅提高,尤其是国内外农产品市场条件的变化以及农业谈判过程中对农业补贴问题的争论,以“黄箱”补贴为主的支农政策结构面临着诸多挑战,需要进行较大幅度的调整,“黄转绿”补贴政策改革是在WTO农业规则约束下的一个调整方向。本文结合当前农业政策面临的突出问题,对农业补贴政策的水平和结构进行了分析,提出了“黄转绿”政策调整的对策建议。
 
一、农业补贴政策由“黄”转“绿”的必要性
(一)“黄箱”支持总量大,贸易争端增多
随着经济社会的发展,我国“黄箱”补贴增长速度较快,引起了国内外的广泛关注。从WTO口径看,“黄箱”总量从2000年的-92.9亿元增长至2010年的1230.1亿元,已超同期的美国、欧盟和日本等发达国家。近年来,由于我国“托市”性收购价格连续提高并有较大的收购数量,导致对部分产品的“黄箱”支持超出微量允许8.5%的上限。快速增长的“黄箱”补贴也引起了WTO成员国的关注,我国可以根据国际规则和国情需要据理力争,但继续扩大“黄箱”补贴的政策空间有限,需要及时推动农业补贴政策“黄转绿”。
(二)国家财政收入的压力约束,价格支持政策的负担重
进入新世纪以来,国家陆续出台了一系列价格支持政策,以保护粮食价格和市场稳定。随着国内外粮食价差加大,国内主要粮食品种收储量不断增加,价格支持补贴给国家财政带来了巨大压力。中储粮及其委托收购公司的库存严重积压,额外增加了库存监管费、利息费以及库存期间的降等降级等价差亏损开支,花费了大量财政资源。同时,由于粮食顺价销售难,导致粮食陈化问题突出。2015年,中央公共预算支持用于粮油物资储备的支出达到1836.1亿元,比上年增长58.2%;而同年中央一般公共预算收入仅增长7.4%,粮油物资储备支出增长速度高出一般公共预算收入近50个百分点。当前,我国经济发展进入新常态,财政收入增长幅度放缓。国家财政用于农业的补贴和支持能力客观上不及以前,农业补贴的包袱越来越沉重,增长难度加大。
(三)由“保供给、促增收”向“提高农业竞争力”的指导思想的转变
2004年以来,国家出台了一系列保障粮食供给的惠农富农政策,逐步建立起一套以“保供给、促增收”为导向的农业补贴政策体系,在增加粮食生产、促进农民增收、维护市场价格稳定方面发挥了重要作用。然而,随着我国农业生产成本上升、资源条件恶化等问题不断显现,传统的农业政策也暴露出执行效果弱、针对性不强、可持续性差等问题。
为此,中央开始对农政措施的指导思想进行了调整。2015年“一号文件”指出“做强农业,必须尽快从主要追求产量和依赖资源消耗的粗放经营转到数量质量效益并重、注重提高竞争力、注重农业科技创新、注重可持续的集约发展上来”;2016年“一号文件”指出“持续夯实现代农业基础,提高农业质量效益和竞争力”;2017年“一号文件”指出“以推进农业供给侧改革为主线,围绕农业增效、农民增收、农村增绿,加强科技创新引领,加快结构调整步伐,加大农村改革力度,提高农业综合效益和竞争力”。可以看出,我国正努力构建以“提高农业竞争力”为目标的农业政策体系,从“保供给、促增收”到“提高竞争力”的指导思想的变化要求农业补贴政策随之进行调整。
二、农业补贴政策“黄转绿”要解决的突出问题
农业补贴政策“黄转绿”既是现实需要,也是推进农业供给侧改革的必然选择,要重点解决以下突出问题。
(一)主要农产品价格倒挂,政府价格扭曲市场行为
新一轮“粮改”以来,我国先后实行了最低收购价和临时收储价政策,政府定价为粮食价格提供了托市支持,使得粮食价格不断上涨。稻谷收购价自2008年开始连续7年提高;小麥收购价自2007年开始连续8年提高,粮价出现“只涨不跌”现象。粮价上涨预期使得农户不顾积压,盲目生产,导致结构性粮食过剩。可以看出,价格支持政策对市场的干预程度大,扭曲了农产品价格形成机制。
当前我国大宗农产品的国内外价差不断扩大,国内平均价格比国际市场高30%到50%。与此同时,收购价格仍处于较高水平,这进一步拉大了国内外农产品价格,形成了“国内入库、洋货入市”的尴尬局面。
(二)补贴结构不合理,“绿箱”政策使用不足,特定产品“黄箱”剩余空间小
当前我国农业补贴政策体系结构不合理,主要表现在两个方面。一是已实施的“绿箱”政策水平不高,多个方面的政策措施未用足。“绿箱”支出结构中,大部分偏向政府一般服务,对农民直接支付明显不足。2015年“绿箱”支出中,政府一般服务支出占比超过50%,不挂钩的收入支持仅占1%。在政府一般服务支出中,其他费用项下的支出过多,而对农业基础设施投入、科研技术推广、培训等方面的支出很低。
此外,我国在收入保险和收入安全网计划、用于生产者退休计划的结构调整援助、用于投资援助计划的结构调整等3类项目下还没有出台任何政策措施,支出为零;用于资源停用计划的结构调整援助近年才有少量使用。整体来看,未来“绿箱”政策有着很大的支持空间。
二是“黄箱”补贴结构失衡,多数特定产品AMS突破上限,非特定产品“黄箱”政策使用不充分。在中国向WTO的通报中,特定产品AMS主要由价格支持和财政支付性补贴构成。对于大部分产品来说,财政支付性补贴是AMS中较为固定的组成部分,年度间变化大的是价格支持水平。因此,特定产品“黄箱”的补贴空间主要在于价格支持水平的高低。近年来我国“托市”价格连创新高,多数产品的AMS已超过微量允许约束。据测算,2013—2015年我国对玉米、棉花和油菜籽的支持水平均突破了8.5%上限。从非特定产品补贴来看,“黄箱”空间利用仍很不充分。目前出台的财政支付性补贴中,只有农机购置补贴、农资综合补贴、其他投入品补贴和利息补贴属于非特定产品“黄箱”补贴。以2015年为例,全国农业总产值(不包括渔业)为96175.7亿元,按8.5%的非特定产品的“黄箱”约束上限为8174.9亿元,而实际的非特定产品的“黄箱”补贴仅为1850亿元左右,离补贴上限还有很大距离。
(三)补贴对象缺乏有效调整,“黄箱”政策未能精准聚焦
“黄箱”补贴能够有效激励生产,但受各种条件制约,“黄箱”补贴在实际执行中往往演变为按照承包地计税面积平均发放的“普惠制”补贴,不利于发挥补贴效能。这种补贴方式强调公平,适用于过去我国农户经营规模小的基本国情。然而近年来,我国土地流转速度加快,农业生产方式逐渐向规模化转变。目前,大约有30%的承包农户全部或部分流转出了自己土地经营权,流转的总面积大约占农民承包面积的1/3。在这种情况下,如果还按照平均发放的方式对农民进行补贴,那么将难以适应新型经营主体的内在需求,也不符合新形势下农业的发展要求。尤其是,新型经营主体对引领农业适度规模经营发展、增强农业农村新动能等方面具有重要作用,“普惠制”原则难以保护新型主体的种粮积极性。
(四)补贴政策的短期性特征明显,缺乏战略设计
目前我国农业补贴政策短期性特征明显,各项政策往往是为了应对当时的突出问题出台的,相关的政策文件常常是每年甚至不到一年就有变动。这种事后型的政策制定模式,虽然在一定时期内发挥了积极作用,但缺乏长期性和系统性,导致农民对政府补贴未能形成有效预期。在这种情况下,临时性的补贴政策很容易促使农民行为短期化,导致扭曲生产的结果。
从政策体系结构上看,针对某个特定问题设计出台的农业补贴政策往往存在政策目标交叉、重叠的不合理现象,对形成农业生产发展、农民收入增长的长效机制作用不大。以我国典型的农业“四补贴”为例,粮食直补、农资综合补贴、良种补贴这3项政策按照承包地面积发放后,功能高度一致,农户也分不清各项政策间的区别,难以获得预期的政策效果。
三、农业补贴政策“黄转绿”的总体思路
要按照“绿箱目标、价补分离、重点支持、综合配套”的思路,分阶段、分重点、循序渐进地推进农业补贴“黄转绿”,把握好“黄箱”政策和“绿箱”政策的使用时机。从政策工具看,应先从实际效果差、受WTO实质性约束大的措施改起,再逐步推广至其他政策措施;从品种看,应该先从对市场扭曲程度大、库存压力大的品种改起,再向其他品种推进。
(一)盯准“绿箱”目标,扩大农业补贴总量
对于重要的口粮产品,挂钩支持仍是当前的主要补贴方式,其支持空间受到世贸规则的限制。盯准“绿箱”目标进行调整的价值在于:(1)更好地适应世贸规则。在多哈回合农业谈判过程中,补贴问题一直是各方争论的焦点。作为WTO成员国,一国新补贴政策的出台,必须遵循入世承诺。大幅削减扭曲市场和贸易的“黄箱”政策,是各成员的基本共识。(2)为今后增加农业补贴预留政策空间。由于“绿箱”政策是不需要做出削减承诺的国内支持政策,当前我国“绿箱”补贴总量低,且还有4项政策未被充分使用。在“绿箱”越来越被重视和广泛使用的情况下,我国应当根据财政情况积极拓展“绿箱”政策。(3)符合“提高农业综合效益和竞争力”的发展要求,有利于实现绿色生态农业、增强农业可持续发展的能力。在加强农业基础设施、农业科研投入和生态环境保护等一般服务支持政策的基础上,增加对农民的直接支付和收入保险等“绿箱”措施,使农业发展由增产目标转向提高综合效益和竞争力。
(二)加快建立农产品市场定价机制
在改革的基本方向上,应以市场定价和保障农民基本收益为目标,渐进式的推进价格支持政策改革。对稻谷和小麦最低收购价政策,要按照“价补分离”原则逐步分离“促增收”功能,逐年降低最低收购价至生产成本,使价格回归到市场水平,消除对市场的干预和扭曲影响。对于已经实施“价补分离”的大豆、棉花和玉米,要重点探索与当期面积和产量脱钩的操作办法。大豆、棉花的目标价格差价补贴以及对玉米实施的生产者补贴的出发点是防止市场化改革后,农民收入出现大幅度下降。因此,在政策的实际执行中,可以借鉴发达国家按照历史交售量和面积补贴生产者的方式,实现与当期生产脱钩,减少政策的操作成本和市场扭曲程度。值得指出,由于目标价格补贴与当期价格水平挂钩,属于“黄箱”政策范畴,是WTO农业国内支持规则进一步约束的农业支持政策。从发达经验的改革经验看,目标价格补贴实际上是由价格支持向直接补贴转型过程中普遍使用的过渡性政策,未来将被脱钩为主的直接收入补贴替代。
(三)促进补贴向新型经营主体倾斜
目前,我国农业补贴基本上实行的是“普惠制”,补贴资金对拥有承包地的农户平均发放。随着土地流转和新型农业经营主体培育的加快,传统的农业补贴资金的发放方式难以保护新型经营主体发展粮食生产的积极性,不利于农业适度经营规模的实现,补贴政策急需从“普惠制”向“普惠制”和“特惠制”结合转型。
因此,要完善对农业的支持方式,提高补贴政策的指向性和精准性。在不降低对农民总体支持力度的前提下,向规模经营的新型主体适度倾斜。例如,支持符合条件的新型主体优先承担涉农项目,引导金融机构建立针对新型经营主体的信贷、保险和补贴等服务。
(四)增强农业补贴政策改革的系统性
在农业补贴政策调整转型的过程中,要注重改革的系统性和整体性,避免不同目标彼此冲突、互不兼容。比如,对农产品价格支持政策的改革,表面上是只针对最低收购价和目标价格补贴的调整,但实际操作中还要创设相关的配套措施,完善应急托预案。深入推进“黄转绿”政策转型,不仅要处理好中央与地方、政府与市场、产业上游与下游之间的关系,还要梳理清国际规则与国内发展需要、财政负担与保障农民收益之间的关系。构建统筹协调、功能互补的政策框架,最大限度降低政策的操作成本,提高政策效能。
四、农业补贴政策“黄转绿”的对策建议
在我国经济进入新常态的背景下,农业补贴政策的调整要围绕农业增效、农民增收、农村增绿的目标,向重点地区、重点品种和重要经营主体倾斜。
(1)探索实施目标收入保险补贴。收入保险补贴属于“绿箱”政策,可以规避微量允许水平8.5%的限制,发挥市场机制在价格风险管理中的作用。中长期看,应加快研究种粮目标收入保险,以种粮收入为保险标的物,通过指数保险的方式保障农民种粮收益,促进粮食生产。政策操作上,要合理确定政府保險保费补贴水平,既要激励农户参与,同时也要农户负担合理水平。endprint
(2)扩大实施轮作休耕补贴。基于当前粮食供给相对充裕的宽松环境,通过收入补偿机制,引导农民轮作休耕。目的在于缓解过紧的资源环境压力,促进耕地休养生息和农业可持续发展。补贴政策应按照“绿箱”政策条款设计,不与任何农产品品种挂钩,重点面向重金属污染、地下水漏斗区及生态严重退化土地。休耕补助标准与原有种植收益相当,补贴资金分配到省,由各省统筹安排。
(3)发展向适度规模经营农户的大灾保险补贴。调整部分财政救灾资金予以支持,提高保险覆盖面和理赔标准。创新“基本险+附加险”产品,实现主要粮食作物保障水平涵盖地租成本和劳动力成本;研究出台对地方特色优势农林产品保险的中央财政以奖代补政策;稳步开展农民互助合作保险试点等。
(4)新设农户基础设施投资补贴。针对我国农业基础设施薄弱的现实情况,建议增设农户基础设施投资补贴制度。鼓励农户加大对基础设施的投资,尤其针对重点区域的重点农产品,以及开展适度经营规模的新型经营主体,要加大补贴力度。
(5)加强农业公共服务补贴。当前我国农业生产成本过高的问题突出,耕地租金是美国的5倍之多,人工费也处于快速上涨阶段。2015年,我国主要土地密集型农产品单位产品的总成本比美国高33%—123%。通过科技投入、基础设施建设、土地整治等方式降低农业生产成本,这是提高我国农业竞争力的必然选择。要把加强公共服务作为优先领域,显著提高农业科技投入、基础设施建设等政策在“绿箱”补贴中的占比。

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